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| Cartel del UKIP para las elecciones europeas de mayo |
Seguro que tú también lo has oído, querido lector. Es un meme que se repite machaconamente, incluso por europarlamentarios o por expertos en Derecho de la Unión Europea. A veces varía un poco la cifra —el rango oscila entre el 70% y el 85%— pero la idea es la misma: en Bruselas se produce la mayor parte de las normas que, de un modo u otro, acaban en los Estados miembros. Se retrata a la Unión como un «mastodonte legislativo» pero, ¿qué hay de cierto en ello?
POR QUÉ LA UE NO HACE LA MAYORÍA DE NUESTRAS NORMAS
Para entender por qué esas cifras tan repetidas están absolutamente infladas ha de tenerse en cuenta, como en casi todo, la naturaleza de las cosas.
La Unión Europea es, en su naturaleza, una organización internacional. Es cierto que es una organización internacional muy particular, podríamos decir que casi única en su especie, pero eso es lo que sigue siendo, al fin y al cabo. Y esa cuestión es tremendamente significativa en el tema que estamos tratando. Porque mientras los Estados poseen virtualmente poder en todas las materias, las organizaciones internacionales carecen de poderes innatos. Es decir, mientras que la ley nacional, en palabras de un famoso aforismo inglés, «todo lo puede, salvo convertir a un hombre en mujer», una organización internacional únicamente puede hacer aquello que sus fundadores, los Estados, le permiten hacer. En el caso de la Unión Europea esto se traduce en el llamado principio de atribución de competencias, en virtud del cual la Unión solo puede producir normas en aquellas materias que sus Estados miembros le hayan cedido en los Tratados. Esas competencias, además, son de muy diversa naturaleza. Las competencias exclusivas son aquellas en las que solo la Unión puede legislar válidamente, en las compartidas los Estados pueden intervenir en todo aquello que la Unión no haya legislado, mientras que en las de apoyo, ambos —Estados y Unión— pueden producir normas.
Sin embargo, en conjunto las competencias cedidas a la Unión Europea son muy escasas, y las exclusivas son las más escasas de todas —el Tratado de Funcionamiento enumera únicamente cinco competencias exclusivas—, mientras que «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros».
Otro detalle importante es que, al aprobar normas, la Unión Europea ha de respetar los llamados «principios de subsidiariedad y proporcionalidad». Surgidos del federalismo alemán y austriaco, ambos principios implican que la Unión Europea solo debe legislar en la medida en que su acción sea necesaria, y solo hasta donde sea necesaria. En otras palabras, la Unión tiene prohibido actuar si la acción a nivel de los Estados es suficiente para alcanzar los objetivos buscados. En la elaboración de toda norma la Comisión ha de justificar adecuadamente que ambos principios han sido respetados.
En resumen, la misma naturaleza de la Unión Europea ya nos indica que es imposible que la gran mayoría de las normas que aquí se aplican vengan de Bruselas.
EL PORCENTAJE REAL
Así pues, si no es el 75%, ¿cuál es el porcentaje real? La respuesta corta es: nadie lo sabe. Sin embargo, a mi no me gusta quedarme con la respuesta corta, así que vamos a intentar profundizar un poco más.
En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que es extraordinariamente difícil realizar un cálculo certero sobre el impacto de las normas europeas en la legislación nacional. Esto se debe a una pluralidad de factores. Para empezar, las competencias de la Unión son muy distintas, y unas dejan una hueya mucho mayor que otras: un mero análisis numérico no refleja toda la verdad. Por otro lado, también la naturaleza de las normas es significativa. Mientras que los Reglamentos son directamente aplicables en cada Estado miembro, las Directivas deben ser transpuestas mediante normas nacionales. No obstante, esa no es toda la historia. Para la incorporación de algunas Directivas podría bastar una simple norma administrativa, mientras que otras requieren que se aprueben o modifiquen centenares de leyes del Parlamento. Por su parte, aunque los Reglamentos sean en principio aplicables en todos los Estados miembros, en la práctica eso depende mucho del Reglamento y del Estado miembro en cuestión (es muy improbable que el Reglamento 1198/2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca, vaya a aplicarse a menudo en Chequia, que no tiene salida al mar).
En cualquier caso, hay quienes, a pesar de las dificultades, se han liado la manta a la cabeza y se han puesto a hacer cuentas. Así, en 2010 la Biblioteca de la Cámara de los Comunes del Reino Unido realizó un profundo estudio sobre esta cuestión. Su —no tan— sorprendente conclusión: solo un 15% de las leyes británicas se originan en la Unión Europea. El estudio cita asimismo otros realizados en distintos Estados miembros. Algunos de los resultados son más o menos así:
Alemania: 38,6%
Austria: 42,5%
Dinamarca: 14,2%
Francia: 38%
Las diferencias que se aprecian entre países como Dinamarca o Reino Unido y Alemania o Francia son poco sorprendentes y es otro factor a tener en cuenta. Los primeros, tradicionalmente euroescépticos, han negociado numerosas cláusulas opt-out, por lo que muchas de las políticas de la Unión Europea no son de aplicación a daneses o británicos.
Hasta donde yo sé, no se ha realizado un estudio semejante en España, por lo que no podemos dar una cifra definitiva. La verdad probablemente esté en algún lugar en medio de esas cantidades (entre el 20% y el 50%). Una cosa es segura: hablar del 75% o del 80% es pura fantasía. Así que, ¿de dónde salió esa cifra mágica?
EL ORIGEN DEL MITO
En 1988, el famoso presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, vaticinó que, en diez años —o sea, en torno a 1998—, el 80% de la legislación económica y quizá también la fiscal y social provendrían de Europa. Aunque no era más que una predicción aventurada, la cifra echó a volar y se convirtió prontamente en un diagnóstico «real» sobre la situación; sin base alguna, por supuesto.
El uso más interesado y populista de esta exageración es el que proviene de los euroescépticos. Los políticos de esos partidos utilizan la cifra mágica para demonizar el impacto europeo, afirmando que la Unión Europea es un monstruo burocrático que se ha tragado la soberanía nacional, sin que tal deglución se haya visto compensada con un incremento de la calidad democrática de las instituciones comunitarias.
El caso paradigmático es el del Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP, por sus siglas en inglés), cuyo colorido cartel de campaña electoral ilustra esta entrada. Su argumento es, si cabe, más esquizofrénico. El 75% del que hablan proviene, al parecer, de una frase pronunciada por el que era Presidente del Parlamento Europeo, Hans-Gert Pottering (2007-2009):
POR QUÉ LA UE NO HACE LA MAYORÍA DE NUESTRAS NORMAS
Para entender por qué esas cifras tan repetidas están absolutamente infladas ha de tenerse en cuenta, como en casi todo, la naturaleza de las cosas.
La Unión Europea es, en su naturaleza, una organización internacional. Es cierto que es una organización internacional muy particular, podríamos decir que casi única en su especie, pero eso es lo que sigue siendo, al fin y al cabo. Y esa cuestión es tremendamente significativa en el tema que estamos tratando. Porque mientras los Estados poseen virtualmente poder en todas las materias, las organizaciones internacionales carecen de poderes innatos. Es decir, mientras que la ley nacional, en palabras de un famoso aforismo inglés, «todo lo puede, salvo convertir a un hombre en mujer», una organización internacional únicamente puede hacer aquello que sus fundadores, los Estados, le permiten hacer. En el caso de la Unión Europea esto se traduce en el llamado principio de atribución de competencias, en virtud del cual la Unión solo puede producir normas en aquellas materias que sus Estados miembros le hayan cedido en los Tratados. Esas competencias, además, son de muy diversa naturaleza. Las competencias exclusivas son aquellas en las que solo la Unión puede legislar válidamente, en las compartidas los Estados pueden intervenir en todo aquello que la Unión no haya legislado, mientras que en las de apoyo, ambos —Estados y Unión— pueden producir normas.
Sin embargo, en conjunto las competencias cedidas a la Unión Europea son muy escasas, y las exclusivas son las más escasas de todas —el Tratado de Funcionamiento enumera únicamente cinco competencias exclusivas—, mientras que «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros».
Otro detalle importante es que, al aprobar normas, la Unión Europea ha de respetar los llamados «principios de subsidiariedad y proporcionalidad». Surgidos del federalismo alemán y austriaco, ambos principios implican que la Unión Europea solo debe legislar en la medida en que su acción sea necesaria, y solo hasta donde sea necesaria. En otras palabras, la Unión tiene prohibido actuar si la acción a nivel de los Estados es suficiente para alcanzar los objetivos buscados. En la elaboración de toda norma la Comisión ha de justificar adecuadamente que ambos principios han sido respetados.
En resumen, la misma naturaleza de la Unión Europea ya nos indica que es imposible que la gran mayoría de las normas que aquí se aplican vengan de Bruselas.
EL PORCENTAJE REAL
Así pues, si no es el 75%, ¿cuál es el porcentaje real? La respuesta corta es: nadie lo sabe. Sin embargo, a mi no me gusta quedarme con la respuesta corta, así que vamos a intentar profundizar un poco más.
En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que es extraordinariamente difícil realizar un cálculo certero sobre el impacto de las normas europeas en la legislación nacional. Esto se debe a una pluralidad de factores. Para empezar, las competencias de la Unión son muy distintas, y unas dejan una hueya mucho mayor que otras: un mero análisis numérico no refleja toda la verdad. Por otro lado, también la naturaleza de las normas es significativa. Mientras que los Reglamentos son directamente aplicables en cada Estado miembro, las Directivas deben ser transpuestas mediante normas nacionales. No obstante, esa no es toda la historia. Para la incorporación de algunas Directivas podría bastar una simple norma administrativa, mientras que otras requieren que se aprueben o modifiquen centenares de leyes del Parlamento. Por su parte, aunque los Reglamentos sean en principio aplicables en todos los Estados miembros, en la práctica eso depende mucho del Reglamento y del Estado miembro en cuestión (es muy improbable que el Reglamento 1198/2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca, vaya a aplicarse a menudo en Chequia, que no tiene salida al mar).
En cualquier caso, hay quienes, a pesar de las dificultades, se han liado la manta a la cabeza y se han puesto a hacer cuentas. Así, en 2010 la Biblioteca de la Cámara de los Comunes del Reino Unido realizó un profundo estudio sobre esta cuestión. Su —no tan— sorprendente conclusión: solo un 15% de las leyes británicas se originan en la Unión Europea. El estudio cita asimismo otros realizados en distintos Estados miembros. Algunos de los resultados son más o menos así:
Alemania: 38,6%
Austria: 42,5%
Dinamarca: 14,2%
Francia: 38%
Las diferencias que se aprecian entre países como Dinamarca o Reino Unido y Alemania o Francia son poco sorprendentes y es otro factor a tener en cuenta. Los primeros, tradicionalmente euroescépticos, han negociado numerosas cláusulas opt-out, por lo que muchas de las políticas de la Unión Europea no son de aplicación a daneses o británicos.
Hasta donde yo sé, no se ha realizado un estudio semejante en España, por lo que no podemos dar una cifra definitiva. La verdad probablemente esté en algún lugar en medio de esas cantidades (entre el 20% y el 50%). Una cosa es segura: hablar del 75% o del 80% es pura fantasía. Así que, ¿de dónde salió esa cifra mágica?
EL ORIGEN DEL MITO
En 1988, el famoso presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, vaticinó que, en diez años —o sea, en torno a 1998—, el 80% de la legislación económica y quizá también la fiscal y social provendrían de Europa. Aunque no era más que una predicción aventurada, la cifra echó a volar y se convirtió prontamente en un diagnóstico «real» sobre la situación; sin base alguna, por supuesto.
El uso más interesado y populista de esta exageración es el que proviene de los euroescépticos. Los políticos de esos partidos utilizan la cifra mágica para demonizar el impacto europeo, afirmando que la Unión Europea es un monstruo burocrático que se ha tragado la soberanía nacional, sin que tal deglución se haya visto compensada con un incremento de la calidad democrática de las instituciones comunitarias.
El caso paradigmático es el del Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP, por sus siglas en inglés), cuyo colorido cartel de campaña electoral ilustra esta entrada. Su argumento es, si cabe, más esquizofrénico. El 75% del que hablan proviene, al parecer, de una frase pronunciada por el que era Presidente del Parlamento Europeo, Hans-Gert Pottering (2007-2009):
«Si no fuéramos tan influyentes, no seríamos el legislador del 75% de todas las leyes en Europa».
Sin embargo, a lo que se refería Pottering en realidad era a que el Parlamento Europeo colegislaba en el 75% de las normas aprobadas por la Unión Europea (y no en la Unión Europea). Por tanto, ese 75% no decía nada sobre cuántas normas comunitarias acaban traduciéndose en normas nacionales. Por supuesto, es de suponer que un pequeño detalle como la verdad no vaya a arruinar una mentira tan bonita.
CONCLUSIÓN
Ya lo sabes, querido lector. La próxima vez que lo veas, o lo oigas, sabrás que no es cierto, la Unión Europea no produce el 80%, ni el 70%, ni el 60% de las normas que se te aplican en tu día a día. Es cierto que la Unión Europea produce muchísimas normas —miles cada año—, pero los Estados siguen siendo los campeones imbatibles en lo que a producción de leyes se refiere (un fenómeno que ha dado en llamarse «mototización normativa»).
Hay que tener en cuenta, además, que como decíamos no todos los sectores están igualmente integrados ni influidos por la legislación comunitaria. La cifra del 80% podría ser correcta en determinadas cuestiones, como en agricultura o medio ambiente. Pero en términos absolutos está lejos de ser cierta.
De cualquier manera, cantidad no es igual a calidad. El número total de normas que provienen de Europa nos dice bien poco sobre la influencia real de la integración en nuestro día a día. Aún más importante, muchas leyes europeas tienen un significativo impacto en nuestras vidas y en la de nuestros compatriotas europeos. Es importante recordar esto especialmente ahora, que se acercan las elecciones al Parlamento Europeo, y estará en nuestras manos decidir gran parte de nuestro futuro, al menos para los próximos cinco años. Pero eso da para otra historia.
CONCLUSIÓN
Ya lo sabes, querido lector. La próxima vez que lo veas, o lo oigas, sabrás que no es cierto, la Unión Europea no produce el 80%, ni el 70%, ni el 60% de las normas que se te aplican en tu día a día. Es cierto que la Unión Europea produce muchísimas normas —miles cada año—, pero los Estados siguen siendo los campeones imbatibles en lo que a producción de leyes se refiere (un fenómeno que ha dado en llamarse «mototización normativa»).
Hay que tener en cuenta, además, que como decíamos no todos los sectores están igualmente integrados ni influidos por la legislación comunitaria. La cifra del 80% podría ser correcta en determinadas cuestiones, como en agricultura o medio ambiente. Pero en términos absolutos está lejos de ser cierta.
De cualquier manera, cantidad no es igual a calidad. El número total de normas que provienen de Europa nos dice bien poco sobre la influencia real de la integración en nuestro día a día. Aún más importante, muchas leyes europeas tienen un significativo impacto en nuestras vidas y en la de nuestros compatriotas europeos. Es importante recordar esto especialmente ahora, que se acercan las elecciones al Parlamento Europeo, y estará en nuestras manos decidir gran parte de nuestro futuro, al menos para los próximos cinco años. Pero eso da para otra historia.
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| Otro mito que se cae. |
PARA SABER MÁS:
Annette Elisabeth Toeller, Claims
that 80 per cent of laws adopted in the EU Member States originate in
Brussels actually tell us very little about the impact of EU
policy-making
Groene Amsterdammer, Euromitos: Bruselas no hace todas las leyes
House of Commons Library, How much legislation comes from Europe?
James Clive-Matthews, What percentage of laws come from the EU?
