14.3.14

Ciudadanía de la Unión y la posible secesión de Cataluña



I.    INTRODUCCIÓN

En los últimos tiempos se ha escrito y conjeturado muchos sobre las posibles consecuencias que tendría la separación de una parte de un Estado miembro para ese territorio y para sus ciudadanos. Los casos de Cataluña en España y Escocia en el Reino Unido, en particular, han puesto en el punto de mira jurídico los posibles efectos de tal secesión. El hecho de que los Tratados no contemplen expresis verbis esta posibilidad ha engendrado numerosos diagnósticos sobre el modo en que la Unión Europea debería hacer frente a una posibilidad que podría volverse más probable con cada nueva andanada de los independentistas.

Nuestra intención es precisamente elucidar cual sería el impacto jurídico de un territorio que, ya de forma unilateral, ya de manera negociada, se transformara por la vía de la independencia en un nuevo Estado europeo —desde el punto de vista geográfico—. Lo haremos centrándonos especialmente en la cuestión que para nosotros reviste mayor interés, esto es, la trascendencia de este escenario teórico en el estatuto de la ciudadanía de la Unión Europea.


II.    LA SECESIÓN Y LA PERMANENCIA EN LA UNIÓN

Desde un punto de vista hermenéutico, la primera cuestión que tenemos que analizar es si el Estado constituido de nueva planta tras la secesión seguiría permaneciendo o no dentro de la Unión. Esto se debe a que si la respuesta a esta pregunta es afirmativa el debate acabaría prontamente: no cabría duda entonces de que los nacionales del nuevo Estado miembro continuarían siendo ciudadanos de la Unión Europea, en virtud del artículo 20 del Tratado de Funcionamiento (en adelante, TFUE).

Y no son pocos los que, desde el ámbito nacionalista, han visto como una opción jurídicamente viable que se produzca lo que han dado en llamar una «ampliación interna de la Unión Europea». Expresión que significa lisamente que el territorio reconstituido en país independiente se convierta en Estado miembro de manera pura y simple, sin reforma de los Tratados constitutivos.

En apoyo de esta vía se citan algunos ejemplos a modo de precedente. Así, se recuerda cómo en 1979 el Jura se separó del cantón helvético de Berna para formar un cantón independiente, que se integró en la organización territorial de Suiza. También es ampliamente recordada la famosa sentencia del Tribunal Supremo canadiense, en virtud de la cuál ese alto órgano jurisdiccional determinó que, si bien Quebec no tenía ningún derecho a proclamar su independencia unilateralmente, la secesión podía ser acode a la Constitución canadiense, y el gobierno federal y el provincial tenían la obligación de negociar, siempre que hubiera una clara mayoría a favor de la secesión, expresada en un referéndum que planteara una pregunta clara. El gobierno federal aprobó, al efecto, una Ley de Claridad, que establecía quién debía apreciar la existencia de una clara mayoría y de una pregunta clara (la Cámara de los Comunes).

Se trata, desde nuestro punto de vista, de una opción más bien ingenua. Hay que empezar recordando la naturaleza jurídica de la propia Unión Europea. La Unión ni es un Estado federal ni confederal ni, lo que es más importante, pretende serlo. Se trata de una organización internacional y, en consecuencia, es a la práctica de las organizaciones internacionales donde hay que mirar.

La práctica en este sentido ha sido siempre uniforme, en Naciones Unidas, exigiéndose al nuevo Estado que solicite su admisión como miembro nuevo, sin perjuicio de la calidad de miembro del Estado predecesor. Así ocurrió con Pakistán respecto a India, Singapur respecto a Malasia o Bangladés respecto a Pakistán.

La adhesión de Cataluña no podría producirse pura y simplemente aunque solo fuera —y no solo es por eso— porque de ella se derivarían importantes obstáculos prácticos. Habría que arbitrar, por ejemplo, los mecanismos necesarios para permitir su participación en las instituciones de la Unión: composición del Parlamento Europeo, del Banco Central Europeo, la existencia de un juez en el Tribunal de Justicia, inter alia. Además, habría que modificar el Tratado para incluir al nuevo Estado en el ámbito de aplicación del mismo (art. 52 del TUE), incluir el catalán entre las lenguas oficiales (art. 55.1 del TUE), etc.
Esta es la postura, además, que ha expresado en repetidas ocasiones la «guardiana de los Tratados», la Comisión Europea. Ya en el año 2004, contestando a una pregunta de la europarlamentaria galesa Eluned Morgan sobre las consecuencias de la independencia para una región de un Estado miembro, el que era a la sazón presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, afirmó:
Cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de formar parte de ese Estado, por ejemplo porque se convierte en un Estado independiente, los tratados dejarán de aplicarse a este Estado. En otras palabras, una nueva región independiente, por el hecho de su independencia, se convertirá en un tercer Estado en relación a la Unión y, desde el día de su independencia, los tratados ya no serán de aplicación en su territorio.
Esta respuesta se ha repetido siempre que la misma cuestión se le ha formulado a las instituciones comunitarias. Así lo hizo la Vicepresidenta Viviane Reding, en respuesta a una carta remitida por el Secretario de Estado español para la Unión Europea, Íñigo Méndez de Vigo. También los actuales presidentes de la Comisión Europea, Durão Barroso, y del Consejo Europeo, Van Rompuy, han expresado que una territorio que se independizara de un Estado miembro se convertiría inmediatamente en un Estado tercero.

Pia Ahrenkilde, portavoz de la Comisión Europea, es una de las que ha
confirmado que una Cataluña independiente quedaría fuera de la Unión
En tal caso, el Estado nuevo deberá solicitar su entrada en la Unión Europea de acuerdo al procedimiento establecido en el Tratado de la Unión Europea (artículo 49) y cumplir los criterios de elegibilidad adoptados por el Consejo Europeo de Copenhague de 1993 y de Madrid de 1995. Tal y como establece el Derecho originario, el Estado candidato a la adhesión deberá recibir el asentimiento de los Estados ya miembros, por unanimidad. Cualquiera de ellos puede, en consecuencia, bloquear sine die la participación del Estado de nuevo cuño.


III.    EL IMPACTO EN EL ESTATUTO DE CIUDADANÍA

Las implicaciones que tendría la secesión de un territorio de un Estado miembro de la Unión Europea sobre el estatuto de ciudadanía que esta consagra en sus Tratados variaría ampliamente según la modalidad de acceso a esa posible y futura independencia.

Sin embargo, por cuestiones metodológicas, conviene comenzar recordando que, de acuerdo al  Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, «la ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla» (art. 20.1 in fine). Es decir, los ciudadanos europeos no lo son ipso iure o por ministerio del Derecho de la Unión. Por el contrario, el hecho de que sea la nacionalidad de un Estado miembro la que determine la existencia, también, de la ciudadanía europea, nos conduce ineludiblemente al ordenamiento jurídico nacional de cada uno de los socios comunitarios. Efectivamente, el vínculo jurídico que existe entre un Estado y sus habitantes que es la nacionalidad es un ámbito nuclear de la soberanía, por lo que corresponde únicamente a aquel determinar, conforme a sus normas internas, los requisitos, modalidades y formas de concesión de la nacionalidad.

Ahora bien, la creación del estatuto de ciudadanía hace que la Unión Europea no pueda ser indiferente al hecho jurídico que constituye el que una persona ostente la nacionalidad de un Estado miembro. Y eso es fruto de que, anejo a la condición de ciudadano de la Unión, viene una serie de derechos cuyo ejercicio puede ser reivindicado ante los órganos jurisdiccionales. Así, el Tribunal de Justicia dejó sentado en el asunto Rottman que la revocación de la nacionalidad a una persona cae, «por su propia naturaleza», dentro del ámbito del Derecho de la Unión, si tal revocación implica también la pérdida de la ciudadanía comunitaria. Consecuentemente, los Estados deben ejercer sus competencias en materia de nacionalidad respetando el Derecho de la Unión.

Cabe, por tanto, imaginar al menos dos posibles escenarios a este respecto. En el primero, la independencia del territorio de un Estado miembro se realizaría de forma pacífica y negociada con gobierno central. El segundo, mucho más traumático, sería el de una declaración de independencia unilateral por parte del ente. En cualquiera de los dos casos no cambiaría el hecho, según hemos visto arriba, de que la independencia implicaría per se la salida del territorio de la Unión. Pero un acuerdo negociado entre los dos Estados resultantes podría llevar aparejada, como uno de los frutos de la negociación, la concesión de la doble nacionalidad a los ciudadanos del nuevo país, o a al menos aquellos que decidan conservar la anterior. En tal caso la respuesta sigue siendo clara: la nacionalidad de un Estado miembro seguiría conllevando el estatuto de ciudadano de la Unión Europea.

Se trata, no obstante, de una opción no exenta de problemas. En el caso de Cataluña, por ejemplo, los beneficiarios de la doble nacionalidad votarían al Parlamento Europeo como españoles y no como catalanes, carecerían de un representante propio en el Consejo Europeo y en el Consejo, y no habría un nacional catalán en la Comisión o en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, distinto del español. Esta situación perduraría hasta que, eventualmente, el nuevo Estado accediera a la Unión Europea.

Mucho más problemática sería, sin duda, la situación resultante de una declaración unilateral de independencia. El Tribunal Internacional de Justicia ya determinó que semejante actuación no contraviene el Derecho internacional. Pero a nadie se le escapa que tal escenario produciría un contencioso mucho más complicado de solucionar, donde los habitantes del territorio recién independizado padecerían una situación jurídica claudicante, que no resultaría clara hasta que pudiera determinarse finalmente, y de acuerdo al Derecho internacional, el estatuto definitivo del nuevo territorio.

No hay antecedentes claros, dentro del territorio europeo, de casos de secesión de un Estado miembro relevantes para nuestro estudio. Los casos de Groenlandia, las Islas Comoras o Argelia constituyen difícilmente un precedente oportuno. Groenlandia se desvinculó de las Comunidades Europeas en 1985, pero no de Dinamarca. Las Islas Comoras, a excepción de la Mayotte, declararon su independencia de Francia en 1975. Argelia se separó del territorio metropolitano francés en 1962, tras los acuerdos de Evián. El incidente groenlandés no supuso la separación de su Estado matriz, Dinamarca, sino únicamente la excepción de la mayor parte de las disposiciones de los Tratados para los groenlandeses. En los casos de las Comoras y Argelia es incluso más evidente: los territorios resultantes no eran «Estados europeos» y no podían, por tanto, ni siquiera solicitar su reentrada en la Comunidad.

Un argumento esgrimido por los nacionalistas escoceses es que, al haber adquirido la ciudadanía europea, no se les podrá privar de ese estatuto, aun cuando Escocia se separara del Reino Unido. Se trataría de una suerte de derechos adquiridos que, por tanto ya no podrían revocarse.

En nuestra opinión, tal posición no puede defenderse jurídicamente. Como hemos visto repetidamente, el estatuto de ciudadanía europea no existe en el vacío ni de manera autónoma, sino que es la consecuencia de un acto de Derecho interno: la concesión a una persona de la nacionalidad de un Estado miembro. Si los habitantes de un territorio deciden, por su propia voluntad, renunciar a la nacionalidad del Estado al que pertenecían, por ejemplo votando por la independencia de su región, tal decisión llevaría inescindiblemente unida la consecuencia de la pérdida, también, de la ciudadanía europea.


IV.    A MODO DE CONCLUSIÓN

Como resultado de nuestra investigación podemos llegar ya a una serie de conclusiones respecto a cuál sería el resultado final si llega a materializarse la secesión de un territorio de un Estado miembro.

En primer lugar, según hemos visto, es difícilmente discutible que la secesión tendría como consecuencia ineludible que el nuevo Estado se convertiría, por el hecho de su independencia, en un ente ajeno a la Unión Europea. Los derechos y prerrogativas que hubieran derivado de su pertenencia a la misma, por tanto, cesarían desde el día de su independencia.

Esta conclusión general no se ve sustancialmente alterada si nos centramos en la cuestión del estatuto de ciudadanía. La separación, si conllevara también la desnaturalización del Estado matriz, supondría ipso iure la pérdida de la ciudadanía de la Unión Europea.

Cuestión distinta, evidentemente, es que el Estado original decidiera, en aplicación de su normativa interna, permitir a los habitantes del Estado nuevo conservar su antigua nacionalidad. En cuyo caso, la aplicación de la letra del art. 20 del TFUE implicaría que se conservaran los derechos de ciudadanía para los así beneficiarios de una doble nacionalidad.

Finalmente, quisiera terminar este trabajo con una reflexión menos jurídica. Y es expresar mi confianza en que el conflicto nacionalista pueda resolverse negociadamente, en el entendido de que va en interés de todos —también de los catalanes— que Cataluña desee permanecer y permanezca tanto dentro de España como de la Unión Europea. En palabras de Joseph Weiler:

Espero que no llegue a ocurrir, pero el único mérito de un referéndum catalán sería permitir a los catalanes tener el buen juicio de rechazar enérgicamente la propuesta. Si se produce el referéndum, todos los europeos deben esperar que eso será lo que harán. Pero si no lo hacen... bien, deseémosles bon voyage en su destino separatista.



PARA SABER MÁS:
Andaluz, H., «El Derecho de la sucesión de Estados», Revista de la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de Elche. Volumen I, n.º 2, marzo 2007, pp. 258-293.
Breda, V., «La devolution de Escocia y el referéndum de 2014: ¿cuáles son las repercusiones potenciales para España», Teoría y Realidad Constitucional, n.º 31, 2013, pp. 151 a 136
Mangas Martín A., «La secesión de territorios en un Estado miembro: efectos en el Derecho de la Unión Europea», Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 25, julio-diciembre de 2013, pp. 47 a 68.
Medina Ortega, M., «Los ciudadanos europeos y la secesión de territorios en la Unión Europea», Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 25, julio-diciembre de 2013, pp. 69 a 86.
Ruipérez Alamillo, J., «La nueva reivindicación de la secesión de Cataluña en el contexto normativo de la Constitución española de 1978 y el Tratado de Lisboa», Teoría y Realidad Constitucional, n.º 31, 2013, pp. 151 a 136

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